ความหมายของการศึกษาพื้นฐาน

คำว่า “การศึกษาพื้นฐาน” (Basic Education) เป็นคำที่มีความหมายหลากหลาย ในสหรัฐอเมริกา การศึกษาพื้นฐานหมายถึง “การสอนให้มีทักษะในการสื่อสาร คิดคำนวณ และเข้าสังคม เพื่อให้บุคคลสามารถอ่านออกเขียนได้ คิดคำนวณเป็น สามารถค้นคว้าหาความรู้ต่อไปได้ รู้จักโลกแห่งการงาน หน่วยสวัสดิการสังคม ทำงานกับนายจ้างได้ รู้จักการบริโภคที่เหมาะสม รู้จักการปรับปรุงสุขภาพ” (Cartwright, 1970: 407) ตามความหมายนี้มุ่งถึงการศึกษาเบื้องต้นเป็นสำคัญ องค์การยูเนสโก ซึ่งเป็นศูนย์รวมของนานาชาติในด้านการศึกษา ได้ให้คำนิยามการศึกษาพื้นฐานไว้ว่า

“การศึกษาสำหรับคนทุกเพศทุกวัย ให้มีโอกาสได้เรียนความรู้ทั่วไปที่เป็นประโยชน์แก่ชีวิต ปลูกฝังให้เกิดความอยากเรียนอยากรู้ มีทักษะในการเรียนด้วยตนเอง รู้จักถาม สังเกต วิเคราะห์ ตระหนักว่าตนเป็นส่วนหนึ่งของชุมชน มีความรับผิดชอบต่อตนเอง และผู้อื่น” (Edgar Faure, 1972: 162)

ในที่ประชุมโลกว่าด้วยการศึกษาเพื่อปวงชน (World Conference on Education for All : WCEFA) ซึ่งจัดขึ้นที่โรงแรมจอมเทียนประเทศไทย เมื่อปี 1990 ที่ประชุมพอใจที่จะใช้คำว่า “การตอบสนองความต้องการทางการเรียนขั้นพื้นฐาน” (meeting basic learning needs” มากกว่าการใช้ชื่อ “การศึกษาพื้นฐาน” (Basic Education) อย่างไรก็ตามต่อๆมา คำว่า “ความต้องการเรียนรู้ขั้นพื้นฐาน” (basic learning needs) กับคำว่า “การศึกษาพื้นฐาน” ก็ได้มีการนำไปใช้แทนกันอยู่บ่อยๆในการประชุมครั้งนั้น ได้มีการให้นิยามศัพท์ 2 คำไว้ดังนี้--

ความต้องการการเรียนรู้ขั้นพื้นฐาน (Basic learning needs) หมายถึง ความรู้ ทักษะ เจตคติ และค่านิยมที่จำเป็นสำหรับบุคคลเพื่อความอยู่รอด ปรับปรุงคุณภาพชีวิตและการเรียนรู้ต่อเนื่อง

การศึกษาพื้นฐาน (Basic education) หมายถึง การศึกษาที่มุ่งให้ตอบสนองความต้องการทางการเรียนรู้ขั้นพื้นฐาน ซึ่งรวมถึงการเรียนการสอนในระดับต้น ซึ่งเป็นพื้นฐานให้แก่การเรียนรู้ขั้นต่อไป เช่นการศึกษาสำหรับเด็กวัยเริ่มต้น การศึกษาระดับประถม การสอนให้รู้หนังสือ ทักษะความรู้ทั่วไป ทักษะเพื่อการดำรงชีวิต สำหรับเยาวชนและผู้ใหญ่ ในบางประเทศ การศึกษาพื้นฐานยังขยายขอบเขตไปถึงระดับมัธยมด้วย

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า การศึกษาพื้นฐานมิได้หมายความจำกัดอยู่เฉพาะการศึกษาชั้นประ- ถมศึกษา ซึ่งเป็นการศึกษาชั้นต้นเท่านั้น แต่ยังครอบคลุมการศึกษาชั้นมัธยมศึกษา ซึ่งบุคคลส่วนใหญ่มีโอกาสได้เข้าเรียนด้วย

แผนการศึกษาแห่งชาติ พุทธศักราช 2535 ได้กล่าวไว้ในหมวดที่ 3 แนวนโยบายการศึกษาว่า “5. ให้การศึกษาระดับมัธยมศึกษาเป็นการศึกษาขั้นพื้นฐานของปวงชน รัฐพึงเร่งรัดและขยายการศึกษาขั้นพื้นฐานเพื่อ ปวงชนอย่างทั่วถึง เพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนให้สูงขึ้น” ข้อความนี้แสดงให้เห็นว่าทางราชการไทยได้ถือว่าการศึกษาขั้นพื้นฐานมีขอบเขต ครอบคลุมถึงการศึกษาระดับมัธยมด้วย

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้ระบุไว้ว่า“มาตรา 43 บุคคล ย่อมมีสิทธิเสมอกันในการรับการศึกษาขั้นพื้นฐาน ไม่น้อยกว่าสิบสองปี ที่รัฐจะต้องจัดให้ทั่วถึงและมีคุณภาพโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย--” ซึ่งเป็นการยืนยันอีกครั้งหนึ่งว่าการศึกษาขั้นพื้นฐานมีขอบเขตขยายถึงการ ศึกษาระดับมัธยมปลายซึ่งใช้เวลาเรียนตั้งแต่ระดับประถมศึกษาสิบสองปี

สรุป ได้ว่า การศึกษาพื้นฐานตามความหมายของเอกสารนี้ เป็นการศึกษาที่จัดให้ตั้งแต่ระดับก่อนวัยเรียนไปจนถึงชั้นมัธยมศึกษาตอน ปลาย

ลักษณะการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน และปัญาหาอุปสรรค

การจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานเกี่ยวข้องกับนโยบายและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ซึ่งสามารถศึกษาจากเอกสาร ดังต่อไปนี้

• รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540
• แผนการศึกษาแห่งชาติ พุทธศักราช 2535
• แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 (พ.ศ. 2540-2544)
• แผนพัฒนาการศึกษาแห่งชาติ ฉบับที่ 8 (พ.ศ. 2540-2544)
• แผนพัฒนาการศึกษา ศาสนา และวัฒนธรรมในช่วงแผนพัฒนาฯระยะที่ 8 (พ.ศ. 2540 - 2544)
• พระราชบัญญัติประถมศึกษา พุทธศักราช 2523
• พระราชบัญญัติประถมศึกษา พุทธศักราช 2478 และฉบับแก้ไขเพิ่มเติม

จากการศึกษาเอกสารดังกล่าวข้างต้นได้พบสาระสำคัญที่เกี่ยวกับการศึกษาพื้นฐาน ดังต่อไปนี้

1. การกำหนดนโยบายเกี่ยวกับการศึกษาพื้นฐาน

1.1 สิทธิในการรับการศึกษาพื้นฐาน

• รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้ระบุไว้ในมาตรา 43 ว่าบุคคลย่อมมีสิทธิเสมอกันในการรับการศึกษาขั้นพื้นฐาน ไม่น้อยกว่าสิบสองปี ที่รัฐจะต้องจัดให้อย่างทั่วถึงและมีคุณภาพโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย
• แผนการศึกษาแห่งชาติ พุทธศักราช 2535 ได้กล่าวเป็นความนำของแผนว่า--

“รัฐ มีหลักความเชื่อพื้นฐานว่า การศึกษาเป็นกระบวนการที่สำคัญยิ่งในการ พัฒนาคนให้มีคุณภาพ และมีความสามารถที่จะปรับตัวได้อย่างรู้เท่าทันการเปลี่ยนแปลงต่างๆที่จะมา ถึง และเชื่อว่าการศึกษาที่จะเป็นไปในแนวทางที่ถูกต้องเหมาะสมกับสภาพทาง เศรษฐกิจ สังคม การเมือง และวัฒนธรรมของประเทศจะสามารถสร้างสรรค์ความเจริญก้าวหน้าให้แก่สังคมไทย รัฐตระหนักว่าการจัดการศึกษาที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ยังไม่สามารถสนองความต้องการในการพัฒนาบุคคล ชุมชน ท้องถิ่น และประเทศ ซึ่งกำลังเปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วนั้นได้ดีเท่าที่ควร”

และ มีหลักการสำคัญ 4 ประการคือ การสร้างความเจริญงอกงามทางปัญญา ความคิด จิตใจ และคุณธรรม การใช้และอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติอย่างเหมาะสมโดยไม่ทำลายสิ่งแวดล้อม การก้าวทันความเจริญก้าวหน้าทางวิทยาศาสตร์สมัยใหม่และความสมดุลระหว่างการ พึ่งพาอาศัยกันกับการพึ่งตนเองพร้อมด้วยความมุ่งหมายที่จะพัฒนาบุคคลทั้งใน ด้านปัญญา ด้านจิดใจ ด้านร่างกาย และด้านสังคม ให้สมดุลกลมกลืนกัน โดยที่จะเปิดโอกาสให้บุคคลได้เรียนรู้อย่างต่อเนื่องตลอดชีวิตในรูปแบบต่างๆ และกำหนดการศึกษาตามแนวระบบโรงเรียนไว้เป็น 4 ระดับคือ ระดับก่อนประถมศึกษา ระดับประถมศึกษา ระดับมัธยมศึกษา และระดับอุดมศึกษา

การศึกษาระดับก่อนประถมศึกษา มิได้กำหนดไว้เป็นการศึกษาภาคบังคับ เช่นระดับประถมศึกษาที่กำหนดไว้ 6 ปี แต่เนื่องจากการศึกษาระดับนี้มีความสำคัญในการเตรียมความพร้อมในการเข้าเรียนของเด็ก แผนการศึกษาแห่งชาติก็ได้กำหนดแนวนโยบายในข้อ 3 เอาไว้ว่า

“ข้อ 3. ส่งเสริมให้เด็กปฐมวัยทุกคนได้รับบริการเพื่อเตรียมความพร้อมอย่าง น้อย 1 ปี ก่อนเข้าเรียนระดับประถมศึกษา”

และได้ระบุไว้ในหมวดที่ 3 ข้อ 5 ถึงการขยายการศึกษาขั้นพื้นฐานถึงระดับมัธยมว่า-

“ข้อ 5. ให้การศึกษาในระดับมัธยมศึกษาเป็นการศึกษาขั้นพื้นฐานของปวงชน รัฐพึงเร่งรัดและขยายการศึกษาขั้นพื้นฐานเพื่อปวงชนอย่างทั่วถึงเพื่อยก ระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนให้สูงขึ้น”

1.2 การบังคับเข้าเรียน และการจัดแบบให้เปล่า

• รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้บัญญัติไว้ว่า “มาตรา 69 บุคคลมีหน้าที่รับการศึกษาอบรม ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” และ มาตรา 43 ที่ว่า การเข้ารับการศึกษาพื้นฐาน รัฐจะไม่เก็บค่าใช้จ่าย
• พระราชบัญญัติประถมศึกษา พุทธศักราช 2523 ได้บัญญัติไว้ว่า “มาตรา 6 ให้ผู้ปกครองของเด็กที่มีอายุย่างเข้าปีที่แปด ส่งเด็กนั้นเข้าเรียนในโรงเรียนประถมศึกษาจนกว่าจะมีอายุย่างเข้าปีที่สิบห้าเว้นแต่เป็นผู้สอบได้ชั้นประถมปีทีหกตามหลักสูตร หรือหลักสูตรอื่นที่กระทรวงศึกษาธิการกำหนด

ข้อสังเกต พ.ร.บ. ประถมศึกษา พ.ศ. 2523 ไม่ได้ระบุไว้ที่ใดว่าการจัดการศึกษาภาคบังคับ เป็นการศึกษาให้เปล่า ซึ่งต่างกับ พ.ร.บ. ประถมศึกษา พ.ศ. 2478 ซึ่งระบุไว้ในมาตรา 7 ว่า “โรงเรียนประชาบาลและโรงเรียนเทศบาล สอนให้โดยไม่เก็บค่าเล่าเรียน….”

• แผนการศึกษาแห่งชาติ พุทธศักราช 2535 ได้ระบุในหมวด 3 ข้อ 4 ไว้ว่า

“----- สถานศึกษาของรัฐและของท้องถิ่นจะต้องจัดการศึกษาภาคบังคับเป็นบริการแบบให้เปล่า”

ข้อสังเกต แผนการศึกษาแห่งชาติ เป็นเพียงแนวการดำเนินงานของรัฐเกี่ยวกับการศึกษา ไม่มีผลบังคับให้ต้องปฏิบัติเช่นกฎหมาย อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติ ทางราชการก็ได้ถือปฏิบัติว่า การศึกษาภาคบังคับเป็นการศึกษาให้เปล่า ตามที่ได้เคยปฏิบัติต่อๆกันมา

จากข้อ 1.2 จะเห็นได้ว่า ได้มีการกล่าวถึงการศึกษาภาคบังคับไว้ในเอกสารต่างๆ คือ

1.2.1 หน้าที่ในการเข้ารับการศึกษาภาคบังคับ มีกล่าวไว้ในมาตรา 69 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และมาตรา 6 ของพระราชบัญญัติประถมศึกษา พุทธศักราช 2533

1.2.2 การจัดการศึกษาภาคบังคับแบบให้เปล่า มีกล่าวไว้ในมาตรา 7 ของพระ-ราชบัญญัติประถมศึกษา พ.ศ. 2478 (เลิกใชัแล้ว) และข้อ 4 หมวด 3 แผนการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2535 และมาตรา 43 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มีข้อที่ควรสังเกตว่า พระราชบัญญัติประถมศึกษา พุทธศักราช 2523 มิได้กล่าวถึงการจัดการศึกษาภาคบังคับแบบให้เปล่าแต่อย่างใด

1.2.3 จำนวนปีตามหลักสูตรการศึกษาภาคบังคับ มาตรา 6 ของพระราชบัญญัติประถมศึกษา พุทธศักราช 2523 ได้กำหนดชั้นการศึกษาภาคบังคับไว้ถึงชั้นประถมปีที่ 6 แต่ต่อมารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้กำหนดให้บุคคลมีสิทธิที่จะได้รับการศึกษาขั้นพื้นฐานไม่น้อยกว่า 12 ปี (ไม่กำหนดว่าเป็นการศึกษาภาคบังคับ) ในขณะเดียวกัน แผนการศึกษาแห่งชาติ พุทธศักราช 2535 ได้กำหนดไว้ในหมวด 3 ข้อ 5 ให้การศึกษาระดับมัธยมเป็นการศึกษาขั้นพื้นฐานของประชาชน (ไม่ได้กล่าวว่าเป็นการศึกษาภาคบังคับ)

1.2.4 อายุของผู้อยู่ในเกณฑ์การศึกษาภาคบังคับ มีระบุไว้ในเอกสารฉบับเดียว คือ พระราชบัญญัติประถมศึกษา พุทธศักราช 2523 ซึ่งกำหนดไว้ในมาตรา 6 ว่า เด็กที่มีอายุย่างเข้าปีที่แปด จะต้องเรียนในโรงเรียนประถมศึกษาจนกว่าจะมีอายุย่างเข้าปีที่สิบห้า (เว้นแต่จะสอบไล่ได้ชั้นประถมปีที่ 6 ก่อน)

1.3 การยกเว้นไม่ต้องเข้าเรียนการศึกษาภาคบังคับ พระราชบัญญัติประถมศึกษา พุทธ-ศักราช 2523 มาตรา 8 ได้กำหนดไว้ว่า เด็กที่มีลักษณะดังต่อไปนี้ไม่ต้องเข้าเรียนในโรงเรียนประถมศึกษาความ บกพร่องในทางร่างกายและจิตใจ เป็นโรคติดต่อตามที่กำหนดในกฎกระทรวง ต้องหาเลี้ยงผู้ปกครองซึ่งทุพพลภาพ ไม่มีหนทางหาเลี้ยงชีพและไม่มีผู้อื่นเลี้ยงดูแทน มีความจำเป็นอย่างอื่นตามที่กำหนดในกฎกระทรวง ในกรณีตาม (3.) ถ้าผู้ปกครองซึ่งทุพพลภาพมีเด็กซึ่งต้องเข้าเรียนในโรงเรียนประ- ถมศึกษาพร้อมกันหลายคน ให้ยกเว้นเพียงหนึ่งคนต่อมาได้มีการออกกฎกระทรวง ตามความใน พ.ร.บ. ข้างต้น ขยายความว่า โรคที่อาจขอยกเว้นไม่ต้องเข้าเรียนได้แก่ โรคเรื้อนและวัณโรคในระยะอันตราย ส่วนความจำเป็นที่อาจขอยกเว้นไม่ต้องเข้าเรียน ได้แก่ อยู่ห่างจากโรงเรียนประถมศึกษาที่สอนให้เปล่าตามเส้นทางคมนาคมเกิน 3 กิโลเมตรหรือมีอุปสรรคต่อการเดินทางเช่น สภาพภูมิประเทศเป็นป่าภูเขาและแม่น้ำ

1.4 การกระจายอำนาจการจัดการศึกษาพื้นฐาน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้บัญญัติเกี่ยวกับการบริหารการศึกษาไว้ในมาตรา 43 ดังนี้

“---การจัดการศึกษาอบรมของรัฐต้องคำนึงถึง การมีส่วนร่วมขององค์กรปกครองท้องถิ่นและเอกชน ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ”

และได้กล่าวไว้ในมาตรา 289 อีกแห่งหนึ่งว่า

“องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมมีสิทธิที่จะจัดการศึกษาอบรมและการฝึกอาชีพตามความเหมาะสมและความต้องการภายในท้องถิ่นนั้น และเข้าไปมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาอบรมของรัฐแต่ต้องไม่ขัดต่อมาตรา 43 และ 81ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ”

ที่ว่าไม่ขัดต่อมาตรา 43 ก็คือ การมีสิทธิเสมอกันในการรับการศึกษาขั้นพื้นฐานไม่น้อยกว่า 12 ปีโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย ส่วนมาตรา 81 ก็คือ แนวทางในทางจัดการศึกษา เช่น ให้สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคม และสอดคล้องกับระบอบประชาธิป- ไตย ส่งเสริมภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปะ และวัฒนธรรมของชาติแผนการศึกษาแห่งชาติ พุทธศักราช 2535 ได้กล่าวถึงเรื่องนี้ในหมวดที่ 3 ข้อ 17 ไว้ดังนี้

“ปรับปรุงระบบบริหารการศึกษาให้มีเอกภาพด้านนโยบายและมาตรฐานการศึกษา รวมทั้งให้กระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นและสถานศึกษา เพื่อให้สถานศึกษามีความคล่องตัวในการบริหารและการจัดการศึกษาภายในของสถานศึกษา รวมทั้งสนับ-สนุนให้บุคคลและองค์กรในชุมชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจและการจัดการศึกษาของชุมชน”

จากข้อความดังกล่าว จะเห็นได้ว่า แผนการศึกษาแห่งชาติได้กล่าวถึงการกระจายอำนาจไว้ด้วย แต่ได้ขยายความไว้ว่า นอกจากกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นแล้ว ยังต้องกระจายอำนาจให้สถานศึกษาด้วยแผนการศึกษาแห่งชาติ พุทธศักราช 2535 ได้กำหนดนโยบายการศึกษาที่ชี้ให้เห็นถึงความพยายามที่รัฐจะขยายการศึกษาขั้นพื้นฐาน จากเดิม 6 ปี ซึ่งเป็นการศึกษาในระดับประถมศึกษาและเป็นการศึกษาภาคบังคับ ออกไปสู่ระดับมัธยมศึกษา ซึ่งได้กำหนดไว้เป็นสองตอน ตอนละ 3 ปี คือมัธยมศึกษาตอนต้นและมัธยมศึกษาตอนปลาย ดังนี้

“การศึกษาระดับมัธยมศึกษาตอนต้น เป็นการศึกษาที่มุ่งส่งเสริมให้ผู้เรียนได้ พัฒนาคุณธรรม ความรู้ ความสามารถ และทักษะต่อจากระดับประถมศึกษา ให้ผู้เรียนได้ค้นพบความต้องการ ความสนใจ และความถนัดของตนเอง ทั้งในด้านวิชาการและวิชาชีพ ตลอดจนมีความสามารถในการประกอบการงาน และอาชีพตามควรแก่วัย”

“การศึกษาระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย เป็นการศึกษาที่มุ่งส่งเสริมให้ผู้เรียนได้ศึกษาตามความถนัดและความสนใจ เพื่อเป็นพื้นฐานสำหรับการศึกษาต่อในระดับอุดมศึกษา หรือเพื่อให้เพียงพอแก่การประกอบการงานและอาชีพที่ตนถนัด ทั้งอาชีพอิสระและรับจ้าง รวมทั้งส่งเสริมให้ผู้เรียนได้พัฒนาคุณธรรม จริยธรรม และทักษะทางสังคมที่จำเป็นสำหรับการประกอบการงาน และอาชีพ และการอยู่ร่วมกันในสังคมอย่างมีสันติสุข”สำหรับแนวทางการจัดการศึกษานั้น แผนการศึกษาแห่งชาติได้เสนอแนะเอาไว้ในเรื่องการจัดเครือข่ายการเรียนรู้และบริการการศึกษาเพื่อปวงชนว่า---

“๒. ขยายบริการการศึกษาขั้นพื้นฐานในรูปแบบและวิธีการที่หลากหลาย โดยคำนึงถึงสภาพปัญหา ข้อจำกัด และความสามารถพิเศษของผู้เรียน เพื่อให้ผู้ที่อยู่ในพื้นที่ต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในชนบทห่างไกล ในเขตชุมชนแออัดในเมือง เขตภูเขาและชายแดน รวมทั้งเด็กที่ต้องย้ายถิ่นตามพ่อแม่ ผู้ปกครองไปประกอบอาชีพ สามารถได้รับการศึกษาถึงระดับมัธยมอย่างทั่วถึง

๓. ปรับปรุงและพัฒนารูปแบบการรับเข้าศึกษาในระดับประถมศึกษา มัธยมศึกษา เพื่อกระจายโอกาสในการเข้ารับการศึกษาให้เป็นธรรม”

และ สิ่งสำคัญยิ่งในขณะนี้ คือมาตรา ๔๓ แห่งกฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดให้มีการศึกษาขั้นพื้นฐาน ไม่น้อยกว่า 12 ปี โดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย นับเป็นนิมิตหมายที่ดียิ่งที่ประชาชนจะได้ทราบเจตนารมณ์ของรัฐที่หวังจะยก ระดับคุณภาพของประชาชนให้ทัดเทียมกับอารยะประเทศทั้งหลายอย่างสำนึกในความ รับผิดชอบ

สภาพปัจจุบันและผลการดำเนินงาน

แม้รัฐจะได้ส่งเสริมให้มีการจัดการศึกษาให้ทั่วถึง และพยายามให้คนไทยได้เรียนรู้ในระดับที่สูงขึ้น แต่ในทางปฏิบัติพบว่า สภาพการจัดการศึกษายังอยู่ในเกณฑ์ที่จะต้องพัฒนาอีกเป็นอันมาก ทั้งในด้านการเข้าเรียน ด้านกระบวนการศึกษา และผลลัพธ์ของการศึกษา

1. ด้านการเข้าเรียน ในด้านการเข้าเรียนนั้นสรุปได้ดังนี้คือ ---

1.1 ระดับก่อนประถมศึกษา ประชาชนให้ความสนใจต่อการศึกษาระดับก่อนวัยเรียนเพิ่มขึ้นเป็นอันมาก จาก 44.1 % ของกลุ่มอายุ ในปี 2533 เป็น 78.4% ในปี 2539 และ ในปี 2540 เป็น 81.6% จากตัวเลขนี้ชี้ให้เห็นว่ามีเด็กเล็กเข้าเรียนเป็นจำนวนมาก แต่ก็ยังมีเด็กเล็กที่ยังมิได้เข้าสู่การเตรียมพร้อมเพื่อเริ่มต้นการเรียนอีกเป็นจำนวนมาก เด็กผู้ด้อยโอกาสเหล่านี้ได้แก่เด็กที่อยู่ห่างไกล เด็กยากจน เด็กชาวไทยภูเขา และเด็กที่มีปัญหาเช่นพิการในด้านสุขภาพ เด็กอายุตั้งแต่แรกเกิดจนถึง 5 ปี ประมาณร้อยละ 19 หรือประมาณ 400,000 คน อยู่ในภาวะทุพโภชนาการ เด็กอายุแรกเกิดถึง 2 ปีจำนวนมากมีภาวะโลหิตจาง โดยเฉพาะในชนบทมีเด็กเป็นโรคโลหิตจางค่อนข้างสูงประมาณร้อยละ 25 - 30 นอกจากนั้นยังมีการขาดสารอาหารที่สำคัญ เช่น สารไอโอดีนและธาตุเหล็ก

1.2 ระดับประถมศึกษา กลุ่ม อายุของเด็กวัยระดับประถมศึกษามีปริมาณลดลง อันเนื่องมาจากการวางแผนครอบครัวและการไม่ได้เข้าเรียนอันเนื่องมาจากการ อพยพย้ายตามบิดามารดาที่ต้องเดินทางไปประกอบอาชีพในที่ต่างๆ ประมาณว่ามีเด็กกลุ่มอายุ 6 - 11 ปี เข้าเรียนเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 90 ในปี 2539 เป็นร้อยละ 92.1 ในปี 2540 ของกลุ่มอายุระดับประถมศึกษา จะเห็นได้ว่ายังมีเด็กส่วนหนึ่งมิได้อยู่ในระบบการศึกษาให้ครบ 6 ปีได้ ทำให้เป็นสาเหตุที่จะต้องจัดการศึกษานอกระบบโรงเรียนตามมาในภายหลัง

1.3 ระดับมัธยมศึกษา อัตรา นักเรียนจบชั้นประถมศึกษาเข้าเรียนระดับมัธยมศึกษามีปริมาณเพิ่มขึ้นเป็น จำนวนมาก จากร้อยละ 53.7 ในปี 2533 เป็นร้อยละ 90.2 ในปี 2539 ทั้งนี้ด้วยความพยายามที่จะขยายการศึกษาขั้นพื้นฐานจาก 6 ปี (ระดับประถมศึกษา) เป็น 9 ปี (ระดับมัธยมศึกษาตอนต้น) แต่จากการที่เด็กวัยประถมศึกษาเข้าเรียนไม่ครบ 100 % (90%) จึงอาจกล่าวได้ว่าการเข้าเรียนในระดับมัธยมศึกษาตอนต้นอยู่ในระดับประมาณ ร้อยละ 80 ของกลุ่มอายุ แสดงให้เห็นว่ายังมีกลุ่มอายุวัยมัธยมศึกษาตอนต้นอีกประมาณร้อยละ 20 ที่ควรจะต้องได้รับการศึกษาระดับนี้ ด้วยวิธีหนึ่งวิธีใด การออกจากโรงเรียนกลางคันและเข้าสู่ตลาดแรงงานในระยะนี้ก่อให้เกิดแรงงานไร้ ฝีมือเพิ่มมากขึ้น สำหรับการเข้าเรียนต่อในระดับมัธยมศึกษาตอนปลายนั้นจะเห็นได้ว่า นักเรียนเมื่อจบมัธยมศึกษาตอนต้นแล้ว ส่วนใหญ่จะเรียนต่อมัธยมศึกษาตอนปลายในสายสามัญหรือสายอาชีพอย่างหนึ่งอย่าง ใด ซึ่งมีจำนวนใกล้เคียงกันทั้งสองสาย อย่างไรก็ตาม อาจจะกล่าวได้ว่าเมื่อวิเคราะห์เปรียบเทียบในระดับพื้นที่ เช่น จังหวัด ชุมชน (นอกเมือง - ในเมือง) แล้ว จะเห็นได้ว่า การเข้าเรียนมีความแตกต่างกัน ความเหลื่อมล้ำในการเข้าเรียนต่อมีมากขึ้น โดยเฉพาะระดับมัธยมศึกษาในแต่ละภาคและจังหวัด นับว่ามีนัยสำคัญต่อการพัฒนากำลังคนให้สามารถสนองตอบความต้องการของชุมชน จังหวัดและภาคต่างๆเป็นอย่างยิ่ง

2. ด้านกระบวนการศึกษา ในด้านกระบวนการของการศึกษานั้น สรุปได้ดังนี้---

2.1 ระดับก่อนประถมศึกษา โดยทั่วๆไปจะจัดขึ้นในโรงเรียนประถมศึกษาหรือโรงเรียนประชาบาลและเทศบาล นอกจากนี้ได้มีโรงเรียน/ศูนย์เด็กเล็กที่วัดจัดตั้งขึ้น และโรง เรียนเอกชนซึ่งส่วนใหญ่อยู่ในเขตชุมชน เด็กในชนบทห่างไกลยังมีปัญหาในการเข้าเรียนในระดับนี้ การจัดครูที่ผ่านการฝึกอบรม ให้เข้าสอนในโรงเรียน/ศูนย์เด็กเล็กเหล่านี้ และการมีส่วนร่วมของพ่อแม่ผู้ปกครอง ตลอดจนกรอบหลักสูตร การเรียนการสอน การพัฒนาสื่อการเรียนเพื่อเด็กระดับนี้ยังจะต้องได้รับการพิจารณาปรับปรุงอีกเป็นอันมาก โดยทั่วไปเด็กก่อนประถมศึกษา จะได้รับบริการด้านพัฒนาการด้านร่างกาย อารมณ์ จิตใจ สังคมและสติปัญญาเป็นสำคัญ

2.2 ระดับประถมศึกษา แม้จะได้ปฏิบัติตามแผนพัฒนาการศึกษา มาอย่างต่อเนื่องเป็นระยะเวลายาวนาน แต่ก็ยังมีความเคลือบแคลงสงสัย ในด้านคุณภาพของการประถมศึกษา ทั้งที่เกี่ยวเนื่องถึงคุณภาพ หรือทักษะพื้นฐานเดิมของเด็ก ความสามารถในการสอนของครู ความพร้อมของสื่อในการเรียนการสอน ความช่วยเหลือเกี่ยวข้องของผู้ปกครอง และความเป็นหุ้นส่วนของนักวิชาการและสถาบันการศึกษาระดับสูงในพื้นที่ และที่สำคัญคือการบริหารจัด การและความรับผิดชอบต่อคุณภาพการศึกษาของคณะกรรมการโรงเรียน/ศูนย์เด็กเล็ก ทำให้การเรียนการสอนในระดับนี้ไม่สร้างประสบการณ์จริงให้แก่นักเรียนเท่าที่ ควร จากการ ศึกษาวิจัยก็พบอยู่เสมอว่า ความรู้ความสามารถของเด็กในวิชาคณิตศาสตร์และวิทยาศาสตร์ยังอยู่ในเกณฑ์ที่ ค่อนข้างต่ำ

2.3 ระดับมัธยมศึกษา ส่วนใหญ่ยังเป็นการเรียนหนังสือแบบดั้งเดิม คือการเตรียมผู้เรียนเข้าสู่ระดับอุดมศึกษาแบบเก่าๆ เรียนด้วยระบบการติวมากกว่าการสร้างประสบการณ์ ขาดมาตรฐานด้านการปฏิบัติงานให้แก่นักเรียน แม้ในแผนการศึกษาแห่งชาติและหลักสูตร กระทรวงศึกษาธิการจะได้ชี้แนวทางในการจัดการศึกษา การเรียนการสอนในระดับนี้ไว้ว่า ให้สามารถเข้าเรียนต่อและพร้อมที่จะออกประกอบอาชีพได้ ครูทำหน้าที่เป็นผู้สอนผู้บอกแทนที่จะทำหน้าที่ในการป้อนข้อมูลและสารสนเทศ ให้นักเรียน นักเรียนในปัจจุบันยังเป็นเพียงผู้ฟังและจดบันทึก แทนที่จะเป็นผู้ทำโดยนำเอาข้อมูลความรู้มาจัดสร้างให้เป็นความรู้ใหม่ขึ้น

สมรรถนะของนักเรียนมัธยมด้านความรู้ความคิดยังอยู่ในระดับค่อนข้างต่ำทุกด้าน โดย เฉพาะในวิชาคณิตศาสตร์และวิทยาศาสตร์ ความสามารถในวิชาภาษาไทยและอังกฤษอยู่ในเกณฑ์ที่ต้องปรับปรุง ผู้สำเร็จการศึกษาระดับมัธยมจำนวนค่อนข้างมากที่เขียนเรียงความภาษาไทยไม่ค่อยได้

3. ด้านผลลัพธ์ของการศึกษา

3.1 ระดับก่อนการประถมศึกษา ผลลัพธ์ที่ต้องการคือการสร้างความพร้อมและวุฒิภาวะให้แก่เด็กวัยนี้เป็นสำคัญ แต่ในทางปฏิบัติปรากฎว่าโรงเรียน/ศูนย์เด็กเล็กหลายแห่งกลับมุ่งเน้นไปที่การเรียนหนังสือ การให้เด็กอ่านหนังสือโดยการบังคับอาจเป็นการทำร้ายจิตใจเด็ก ทำให้เด็กเบื่อหน่ายต่อระบบโรงเรียนตั้งแต่แรก การเล่นและการเรียนของเด็กวัยนี้จึงควรต้องได้รับการพิจารณาอย่างรอบคอบ

3.2 ระดับประถมศึกษา หาก ได้เด็กที่ผ่านการเรียนมาจากชั้นเด็กเล็ก ที่ได้เตรียมความพร้อมมาอย่างดี ย่อมทำให้การเรียนการสอนในระดับประถมศึกษาง่ายขึ้นมาก เพราะเด็กเข้าใจและมีประสบการณ์มาแล้ว ถึงกระนั้นก็ตาม เรายังพบว่าการเรียนการสอนในระดับประถมศึกษายังไม่ได้คุณภาพเท่าที่ควร ทำให้เด็กไปเรียนต่อระดับมัธยมด้วยความยากลำบาก การเรียนการสอนในระดับประถมศึกษายังมุ่งเน้นความจำ ขาดการให้เด็กได้ปฏิบัติที่เป็นชีวิตจริง มาตรฐานที่คำนึงถึงยังเป็นเพียงมาตรฐานด้านเนื้อหาสาระตามหลักสูตร แต่ขาดมาตรฐานด้านทักษะและการปฏิบัติงาน การประเมินผลยังมุ่งเน้นรายงานเป็นระดับคะแนน มากกว่าจะรายงานว่าเด็กทำอะไรได้บ้าง เช่น อ่านหนังสือได้คล่อง นาทีละกี่คำ บวกเลขได้คล่องแคล่วอย่างไร ลบเลขได้คล่องเป็นอย่างไร เป็นต้น

อัตราซ้ำชั้นของนักเรียนในระดับประถมศึกษาโดยเฉลี่ยมีแนวโน้มลดลงตามลำดับ จากร้อยละ 3.6 ในปี 2530 เป็นร้อยละ 2.8 ในปี 2536 โดยชั้นประถมปีที่ 1 มีอัตราซ้ำชั้นสูงสุด ร้อยละ 7.7 ในปี 2537 ซึ่งอาจมีสาเหตุจากการขาดความพร้อมทางร่างกายและสติปัญญา สภาพแวดล้อมในครอบครัวไม่เอื้ออำนวย อัตราการออกกลางคันมีแนวโน้มลดลงเช่นกัน จากร้อยละ 19.6 ในปี 2530 เหลือร้อยละ 14.2 ในปี 2536

3.3 ระดับมัธยมศึกษา ในระดับนี้ เราต้องการผลลัพธ์ที่บังเกิดทักษะหลายๆ อย่างขึ้นกับตัวผู้เรียน ทั้งทักษะด้านการอ่าน การเขียน การคิดเลข และทักษะด้านการคิดวิเคราะห์วิจารณ์ ผู้เรียนสามารถสร้างสรรค์ความรู้ขึ้นเองโดยเพิ่มพูนสติปัญญาอย่างหลากหลาย ทั้งด้านมิติสัมพันธ์ ดนตรีสัมพันธ์ ภาษา การคิดคำนวณ ความสามารถทางกาย การปรับตัวเข้าสังคม และการเข้าใจตนเองเหล่านี้ แต่ปัจจุบันพบว่า ความสามารถของนักเรียนเพียงสองอย่างที่มุ่งเน้นเป็นอันมากคือ ภาษาและคณิตศาสตร์ แต่ผลที่ได้เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศต่างๆแล้วยังไม่อยู่ในขั้นที่น่าพอใจ จนทำให้นักเรียนร้องทุกข์ว่าขาดทักษะในการเขียนและการเขียนแบบอ้างอิง ขาดกิจกรรมที่สร้างสรรค์ต่างๆ เป็นต้น

ปัญหา/อุปสรรคและแนวทางแก้ไข

ปัญหาและอุปสรรค

ปัญหาและอุปสรรคในการจัดการศึกษาไทย ควรต้องวิเคราะห์และพิจารณาปัญหาและอุปสรรคจากระบบต่างๆทั้งระบบการศึกษาโดยรวมเช่น ระบบการบริหารจัดการ ระบบบริหารจัดการในโรงเรียน ระบบการเรียนการสอน และระบบการวัดผลประเมินผล เป็นต้น

ระบบการบริหารจัดการ การศึกษาไทยอาจได้ชื่อว่ามีการบริหารจัดการแบบรวมอำ- นาจศูนย์กลางอย่างสูง (highly centralized bureaucracy) ตามระบบการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งในสมัยเริ่มต้นการศึกษาในระบบโรงเรียนนั้น โรงเรียนก็ได้รับสถานะเป็นนิติบุคคลดังเช่นวัดในปัจจุบัน โดยมีการบริหารจัดการหลายอย่างที่ระดับโรงเรียน ปัจจุบันกระทรวงศึกษาธิการมีกรมที่จัดการศึกษาหลายกรมเช่น สำนักงานคณะกรรมการการประถมศึกษาแห่งชาติ รับผิดชอบโรงเรียนประถมศึกษา ชั้นเด็กเล็กส่วนใหญ่ และมัธยมศึกษาบางส่วน กรมสามัญศึกษารับผิดชอบโรงเรียนมัธยมส่วนใหญ่และการศึกษาพิเศษ สำนักงานการศึกษาเอกชนรับผิดชอบสถานศึกษาเอกชน กรมการศาสนารับผิดชอบโรงเรียนบางส่วน รวมทั้งศูนย์เด็กเล็ก กรมอาชีว- ศึกษารับผิดชอบสถานศึกษาด้านอาชีพ เป็นต้น

เมื่อ กรมเหล่านี้จัดเป็นนิติบุคคล ทำให้โรงเรียนหมดฐานะในการเป็นนิติบุคคลไปโดยปริยาย ดังนั้นการบริหารจัดการในระดับจังหวัดจึงเป็นเพียงการได้รับมอบอำนาจจากกรม เจ้าสังกัดในส่วนกลาง จังหวัดและโรงเรียน/สถานศึกษาจึงมีแนวโน้มในการจัดการศึกษาตามที่กรมเจ้า สังกัดสั่งมา มิใช่จัดการศึกษาเพื่อสนองตอบความต้องการของสังคมและชุมชนของตนเท่าที่ควรจะ เป็น การจัดการศึกษาโดยระบบกรมเจ้าสังกัดเช่นนี้ทำให้การจัดการศึกษาในระดับ จังหวัดไม่มีความเป็นเอกภาพ การจัดการศึกษาโดยรัฐฝ่ายเดียวเช่นนี้อาจเป็นเรื่องเสียหายแก่การวางพื้นฐาน ประชาธิปไตยในประเทศ เพราะขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน เพียงจะให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมกับโรงเรียนในการพัฒนาเด็ก แต่พ่อแม่/ผู้ปกครองนักเรียนยังไม่มีโอกาสและได้รับสิทธิเต็มที่ แล้วจะให้เข้าไปมีส่วนร่วมในการพัฒนาบ้านเมืองในด้านอื่นให้สนิทได้อย่างไร

ปัจจุบันจะพบว่า การปฏิบัติงานในโรงเรียน/สถานศึกษานั้นมีหลายสิ่งหลายอย่างที่มิได้เกิดขึ้นจากความต้องการของชุมชนโรงเรียน แต่มาจากส่วนกลางโดยจัดทำออกมาเป็นกฎ ระเบียบ ประกาศ คำสั่ง และข้อบังคับต่างๆ ทำให้ส่วนท้องถิ่นคือโรงเรียน/สถานศึกษาเกือบไม่มีสิทธิในการคิดสร้างสรรค์ของตนขึ้นเอง จึงทำให้โรงเรียน/สถานศึกษาต้องปฏิบัติงานในรูปงานประจำที่ติดอยู่ในกรอบ ขาดการพัฒนาที่มาจากวิสัยทัศน์ของชุมชนโรงเรียน และไม่สามารถจะสร้างแผนยุทธศาสตร์ในการปรับปรุงโรงเรียนที่ดีได้

ระบบการบริหารจัดการระดับโรงเรียน/สถานศึกษา ความจริงโรงเรียน/สถานศึกษาเป็นหน่วยพัฒนาผู้เรียนโดยตรง ชุมชนโรงเรียนที่ประกอบด้วยครู พ่อแม่ผู้ปกครอง นักเรียนและองค์กรที่เกี่ยวข้อง ควรจะได้ร่วมมือกันวางแผนปรับปรุงโรงเรียน สร้างสรรค์ความเป็นเลิศให้เยาวชนของตนอย่างใกล้ชิด พร้อมทั้งรับผิดชอบในคุณภาพการศึกษา แต่การปฏิบัติในปัจจุบันของไทยก็คือ โรงเรียนปฏิบัติงานตามลำพังในกลุ่มครู ที่ใดมีครูใหญ่ที่ดีมีความรับผิดชอบสูง ไม่ทิ้งโรงเรียน พร้อมด้วยมีครูอาวุโสที่เสียสละ มีครูขั้นมืออาชีพในสาขาวิชาต่างๆอย่างพร้อมเพียงก็สามารถจะดำเนินการไปได้อย่างดีมีคุณภาพ แต่โรงเรียนส่วนใหญ่ของไทยมิได้เป็นเช่นนั้น เพราะการบริหารบุคลากรอยู่ในอำนาจของผู้อื่น ตัวอย่างเช่นโรงเรียนต้องการครูสอนวิชาหนึ่งแต่หน่วยเหนืออาจส่งครูที่ถนัดในวิชาอื่นมาให้ โรงเรียนขาดภาวะผู้นำเพราะหน่วยเหนือจัดการเสียเอง การที่เป็นเช่นนี้เป็นเพราะการจัดการในระบบโรงเรียนยังขาดองค์ประกอบที่สำคัญอีกหลายประการเช่น การมีส่วนร่วมของประชาชน การมีหุ้นส่วนของโรงเรียนกับสถาบันการศึกษาระดับสูง การช่วยเหลือทางวิชาการ สื่อ และสังคมเทคโนโลยีทางการสอนของหน่วยเหนือ

ระบบการเรียนการสอน การ สอนของครูยังเป็นการสอนที่ให้ผู้เรียนลอกเลียนความรู้มากกว่าการป้อนข้อมูล สารสนเทศเพื่อให้ผู้เรียนสร้างความรู้ของผู้เรียนเอง ปัจจุบันการเรียนของนักเรียนยังอยู่ในรูปที่ครูบอกให้ทำ กำหนดโจทย์เลขให้คิด และมีความรู้เท่าที่ครูบอกหรือเท่าที่ครูกำหนด คิดนอกเหนือจากที่ครูบอกไม่ได้ หรือตั้งโจทย์เลขของตนเองและแก้ปัญหาโจทย์นั้นๆของตนไม่ได้ นับเป็นการเรียนที่ไม่เป็นความสุขและไม่ท้าทายให้อยากเรียน ความสุขของผู้เรียนน่าจะเกิดจากการทำงานที่ตนชอบและทำได้สำเร็จ เมื่อเรียนไม่มีความสุข ในที่สุดเด็กก็ถูกทำร้ายจิตใจทั้งจากครูและพ่อแม่ผู้ปกครองของตนเอง การเรียนการสอนเป็นเรื่องใหญ่ที่ทุกฝ่ายจะต้องทุ่มเท ใช้พลังงานและพลังความคิดในการจัดการเรียนการสอนในการศึกษาขั้นพื้นฐานให้เป็นการเรียนการสอนที่เอื้อต่อการพัฒนาคน มิใช่การเรียนการสอนเพียงเพื่อเลือกสรรคน

ระบบการวัดผลประเมินผล การ วัดผลประเมินผลเป็นระบบที่สำคัญอีกระบบหนึ่งของระบบการศึกษาที่แสดงให้เห็น ว่าครูผู้สอนนั้นเป็นผู้ชำนาญการในระดับมืออาชีพ เป็นนักวิจัย (teachers as researchers) และพัฒนา เพราะการวัดผลประเมินผลนั้นเป็นกระบวนการเก็บข้อมูล วิเคราะห์ ประมวลผลข้อมูล และนำข้อมูลมาแก้ไขปัญหาที่เกิดกับการสอนของครูและการเรียนของนักเรียน นับว่าสามารถเอาข้อมูลจากการวัดประเมินนักเรียนมาจัดการในด้านการปรับปรุง การเรียนของนักเรียน และการสอนของตนได้ มิใช่นำเอาผลการวัดและประเมินมาใช้เพียงแค่การตัดสินได้-ตก หรือการจัดทำระดับคะแนนและใช้คะแนนเป็นเครื่องมือทำร้ายจิตใจเด็ก ดังที่ปฏิบัติกันอยู่ในปัจจุบัน ยิ่งไปกว่านั้นยังพบว่า การวัดและประเมินผล เช่นวิธีการทดสอบอย่างผิวเผินจากการใช้ข้อสอบแบบปรนัยไม่สามารถเขียนข้อสอบ ที่วัดให้ลึกซึ้งได้ ขาดการวัดผลด้านการปฏิบัติ และชี้ให้เห็นว่า มิได้สอนให้เด็กปฏิบัติงานและสอนให้เป็นชีวิตจริงหรือได้ประสบการณ์จริง และมิได้กำหนดมาตรฐานและ/หรือตัวบ่งชี้ด้านการปฏิบัติงานอันเป็นเป้าหมายที่ สำคัญของการศึกษา การรู้ระดับคะแนนไม่สามารถบอกได้ว่านักเรียนทำอะไรได้บ้าง ผู้ปกครองจึงไม่สามารถช่วยเหลือลูกได้เท่าที่ควร